盘点 | 吕忠梅：我国环境司法2020年总体观察

环境司法2020：

推进中国环境司法体系不断成熟定型

作者：吕忠梅，清华大学法学院双聘教授，中国法学会环境资源法学研究会会长。

来源：微信公众号“中国法律评论”于2021年6月21日推送。

吕忠梅

清华大学法学院双聘教授

中国法学会环境资源法学研究会会长

2020年，全国司法系统在习近平法治思想和习近平生态文明思想的指导下，认真贯彻落实“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，紧紧围绕服务绿色发展战略，以打赢防污攻坚战、防疫攻坚战、脱贫攻坚战“三大战役”作为环境司法工作的出发点，在民法总则“绿色原则”的实施、充分发挥司法在抗击新冠肺炎疫情中的法治功能、促进长江经济带建设落实“生态优先、绿色发展”原则和黄河高质量发展等方面积极探索，不断提升环境司法治理效能，推进环境治理体系和治理能力现代化。

在课题组持续发布《环境司法专门化：现状调查与制度重构》《中国环境司法发展报告（2015-2017）》《中国环境司法发展报告（2017-2018）》《中国环境司法发展报告（2019）》的基础上，我们对2020年中国环境司法状况进行了全方位观察，既持续跟踪环境司法专门化和专业化进展情况，也对年度热点焦点予以特别关注，形成《中国环境司法发展报告（2020）》，此文为对2020年环境司法现状的总体观察。

（一）环境司法专门组织体系更加健全

（二）环境司法机制更加优化

（三）环境司法规则更加完善

（四）环境司法队伍能力更加提升

（五）环境司法理论基础更加厚实

（一）环境民事审判彰专门化建设成效

（二）环境行政审判专业化程度有所提升

（三）环境刑事审判呈现明显年度特征

（四）环境公益诉讼凸显中国特色

（五）生态环境损害赔偿制度向精细化发展

（一）绿色原则功能作用初显但需认真对待

（二）长江流域环境司法的流域性特征更加明显

（三）医疗废物处置不当引发环境污染案件值得关注

（一）坚持环境司法专门化道路不松懈

（二）坚定环境审判专业化方向不偏离

本文为最高人民法院环境资源司法研究中心与清华大学环境资源与能源法研究中心联合课题组完成的《中国环境司法发展报告（2020）》的总报告部分，为阅读方便，脚注从略。感谢总报告资料提供者中南财经政法大学法学院教授张忠民，博士生侯志强、张琪以及各分报告撰稿人的贡献。

环境司法专门化体系夯实公平正义基础

“十三五”期间，环境司法专门化建设蹄疾步稳，各项改革渐次展开并不断深化。根据对“环境司法组织、环境司法机制、环境司法规则、环境司法队伍、环境司法理论”五大“哨点”的连续观察，可以明显看出环境司法专门化体系从无到有、从单兵突进到整体发展的过程。2020年，环境司法专门组织体系更加健全，环境司法机制更加优化，环境司法规则更加完善，环境司法队伍能力更加提升，环境司法理论基础更加厚实。

（一）环境司法专门组织体系更加健全

2020年度，环境司法专门组织建设在良好基础上继续推进，更加注重系统化、协调性，基本形成法院、检察院、行政部门各司其职又有机衔接的组织体系。特别是环境资源审判专门机构进一步优化调整，专门化特征更加突出。地方检察机关公益诉讼机构建立步伐加快，环境公益诉讼检察专门化进程加速。

1.环境资源审判专门机构稳健发展

各级法院按照中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的明确要求，积极推进“在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构。”与过去环境资源审判机构多为既有业务审判机构调整设立不同，2020年，全国新设立的环境资源审判机构数量增加，基本形成“高级法院普遍设立、中基层法院按需设立”的格局。与此同时，各地法院积极推进内设机构的优化整合，保障环境资源审判庭独立建制、统一环境资源审判庭名称，环境资源审判专门机构建设更加有序、更加规范。截至2020年12月，全国31个省、自治区、直辖市共有环境资源审判专门机构1993个，其中环境资源审判庭617个、合议庭1167个、人民法庭（巡回法庭）209个。

与2019年相比，全国环境资源专门审判机构增长47.30%，其中，环境资源审判庭增长20.27%、合议庭增长55.80%、巡回法庭增长129.67%，新一轮环境资源审判机构调整设立的发展势头良好。（见图1）

图1  2019年、2020年全国环境资源审判专门机构设置情况

（1）地方环境资源专门审判机构实现全覆盖或基本覆盖的改革要求在大部分省份得到落实。贵州省进一步优化环境资源审判机构布局，根据不同需求在特定生态保护区域增设环境保护法庭，形成全省环境保护专门化审判组织体系。四川省高级人民法院和全省21个市州中级人民法院均设立环境资源审判庭或专门合议庭。

（2）跨区域环境资源专门审判机构增长较快，流域环境资源专门审判机构设立亮点纷呈。江西省高级人民法院在上饶市设立信江流域环境资源法庭和饶河流域环境资源法庭，分别集中管辖涉信江流域、饶河流域环境资源刑事、民事、行政一审案件；山东省高级人民法院在沿黄河9地市设立态环境保护巡回法庭，推进黄河流域生态环境审判组织全覆盖。

（3）探索设立特殊环保法庭，加强保护生物多样性或专门生态系统。四川省在7个市州设立大熊猫国家公园专门法庭，服务濒危物种和生物多样性保护。贵州设立茅台特殊环境保护法庭，以保护重点产业生态系统。

2.环境公益诉讼检察专门机构设立步伐加快

各级检察院按照中央深改委《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》提出的“构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障”的要求，加快建设公益诉讼检察机构，基本形成“省级检察院单独或合并设立公益诉讼检察机构、市县两级检察院按需组建公益诉讼专门机构或专门办案组”的格局。

（1）多数省级检察院设立公益诉讼检察机构，有的省开始探索推进生态检察工作“多检合一”机构建设。截至2020年12月，全国已有27个省级检察院（包括新疆建设兵团检察院）单独设立公益诉讼检察机构。天津、江苏、安徽、青海、宁夏等5个省级检察院将行政检察和公益诉讼检察合并于一个机构中。福建省检察院设立第八检察部，统一行使提起环境公益诉讼与生态刑事诉讼工作职能，探索推进“多检合一”。

（2）市县级检察院按需设立公益诉讼专门机构或办案组。辽源市新设第六检察部专门负责公益诉讼工作，组建由辽源市检察院牵头、县（区）检察院骨干力量参加的检察机关公益诉讼办案指挥中心，成立全市公益诉讼办案组。湖南省华容县人民检察院组建负责公益诉讼检察工作的第五检察部。

（3）设立专门检察机构，创新流域生态环境保护公益诉讼检察工作。重庆市五届人大常委会第十六次会议批准设立重庆市两江地区人民检察院，作为重庆市检察院的派出机构，主管长江干流和嘉陵江流域重庆境内的跨区域生态环境和资源保护行政公益诉讼案件。

（二）环境司法机制更加优化

2020年，环境司法体制机制改革取得重大进展，体制机制的整体性、系统性、协同性进一步增强，为充分履行宪法法律赋予的司法职能，促进生态文明建设的作用奠定坚实基础。突出体现为司法管辖进一步呈现集约化、专业化特征；环境资源案件“三审合一”模式不断丰富和完善；多元化、多形式的司法协作机制基本形成，环境资源保护一体化进程加快推进。

1.环境资源案件集中管辖机制不断发展

（1）健全环境资源案件审判管辖机制

探索指定集中管辖新模式，实现省（自治区、直辖市）域内案件跨行政区划集中管辖。上海市高级人民法院根据生态功能区规划建立统一标准，对环境资源民事、行政、刑事案件实行集中管辖，指定由金山、青浦、崇明、上铁四家法院进行审理。青海省高级人民法院发布《调整环境资源案件跨行政区域集中管辖的实施意见（试行）》，规定全省八个中院各指定一个辖区内基层法院为环资案件集中管辖法院，受理该市州内一审环境资源案件。

创新流域重大环境资源案件集中管辖机制。贵州、四川两省法院联合召开赤水河流域生态环境保护司法协作会议，贵州遵义市、毕节市中院和四川泸州市中院以及云南昭通市中院签署《关于建立赤水河全流域环境资源审判跨省域司法协作机制的意见》，建立赤水河流域重大环境资源案件跨省域协商管辖机制。对于流域重大环境资源案件，受诉法院认为沿岸其他法院审理更为适合的，经协商后可移送管辖。

（2）创建检察公益诉讼案件集中管辖机制

建立与公益诉讼审判管辖相协调的案件集中管辖机制。甘肃省人大常务会发布《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，要求检察机关加强跨行政区域公益诉讼工作，建立与审判管辖相协调的案件集中管辖机制。

探索检察公益诉讼案件集中管辖、跨省办理制度机制。北京市委办公厅、市人民政府办公厅联合发布《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，强调利用跨行政区划检察院的优势，健全检察公益诉讼案件集中管辖机制，探索建立跨省检察公益诉讼案件办理制度机制，加强京津冀检察协作。

有地方检察机关探索建立检察公益诉讼案件跨区域管辖机制。深圳市人大常委会发布《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，规定人民检察院可以对跨部门、跨领域、跨区域的重大生态环境民事公益诉讼案件以及生态环境刑事附带民事公益诉讼案件提起诉讼。

2.环境司法审判机制日渐成熟

（1）完善环境司法审判体系

设立环境资源案件“三审合一”专门法庭，促进环境资源审判机制“闭环”运行。辽宁省高院成立运行刑事、民事、行政“三审合一”审判模式的环境资源审判庭。深圳市成立环境资源案件“三审合一”专门法庭。

实现环境资源案件归口审理全覆盖。山东省三级法院均已完成环境资源案件归口专门审判庭或人民法庭审理改革，建成环境资源案件集中审判体制机制。浙江已建成省市县三级全覆盖的环境资源审判体系，形成省高院环境资源审判庭“三审合一”归口审理、中院环境资源审判机构全覆盖、地市级生态环境主管部门所在地基层法院集中管辖为主和重点流域（生态功能区）基层法院环保专业法庭集中管辖为辅的审判格局。

构建多层次立体化审判体系。江苏省在“三审合一”基础上，建立了以南京环境资源法庭为核心、9个生态功能区法庭为依托的“9+1”环境资源审判体系，以消除地方保护弊端，统一环境资源案件裁判标准。甘肃省因地制宜，以“点”统筹全省、以“线”连接林区保护区、以“面”实现跨域集中管辖，建立了“点、线、面”相结合的立体式环境资源审判体系。

（2）丰富环境资源案件审判工作方式

为保障案件集中管辖和“三审合一”审判模式高效运行，贵州黔南州中院创新审判工作方式，建立了以公开巡回审理为常态、不公开审理为例外的环境资源案件就地办理工作制度。山东曲阜市中院以环境资源案件专门工作小组为依托，搭建环境资源审判工作平台，集中审理环境资源案件。

（3）探索建立恢复性司法案件执行机制

积极推进恢复性司法实践，探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。陕西省高院建立“青山+”的环境资源司法替代性修复裁判和执行模式，对无法复原的环境资源破坏案件和资源不可再生的案件，引导当事人采取异地补植等方式进行替代性修复。贵州省高院牵头起草《关于在环境资源犯罪案件中全面实行生态环境修复的意见（试行）》，构建生态恢复性司法案件执行机制。河南洛阳市中院协同洛阳香江万基铝业在新安县建立生态环境修复基地，做实恢复性司法案件的社会化治理执行机制。

3.环境司法协作机制多层次广泛建立

（1）充实多方环境司法协作机制

形成跨区域法院协作机制。最高人民法院组织“司法护航美丽长江”活动，推动重庆、四川、贵州、云南四省（市）高院签署《长江上游跨区域环境资源审判协作机制框架协议》，建立长江上游环境资源案件审判协作机制。

建立法检协作机制。青海高院高检联合印发《青海省高级人民法院青海省人民检察院关于环境资源刑事案件集中管辖及归口办理的通知》，建立法检协同办案机制，确保环境资源刑事案件的集中管辖和归口办理。四川阿坝州、甘肃甘南州、青海果洛州法院和检察院签订《黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议》，建立黄河上游川青甘水源涵养区生态环境司法法检协作机制。

强化检行衔接机制。安徽省检察院与省生态环境厅联合出台《关于加强生态环境领域公益保护协作配合推动生态文明建设的意见》，明确检察机关与生态环境部门在加强生态环境领域公益保护的职责分工、协作配合等工作机制。大连市普兰店区检察院与生态环境分局共同发布《关于打造生态环境领域行政执法和公益诉讼协同示范区的意见（试行）》，建立和完善生态环境领域案件线索的实时共享和协商研判制度，形成保护生态环境和维护社会公益的合力。

（2）加长环境司法协作配套链条

落实保障措施。南京市中院制定《〈长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议〉工作方案》，落实跨省域重大案件一体处理制度、跨域案件移送审理制度、协作区域内法院审判资源和信息共享制度的具体措施，开展协作区域内环境资源案件审判技术交流、业务培训等工作。

创建新型配套制度。福建省高院开始在漳州中院试点生态环境技术调查官制度。四川省雅安、阿坝、甘孜、凉山、成都、眉山、乐山、宜宾等8个市州中院与四川省生态环境科学研究院、中国电建集团成都勘测设计研究院签订《岷江流域生态环境资源保护“8+2”司法协作框架协议》，建立大要案研讨等制度，为岷江流域生态环境资源司法协作机制配套技术支持。

（三）环境司法规则更加完善

2020年，以民法典颁布为契机，最高人民法院对相关司法解释进行了全面梳理和修订，环境资源案件相关司法规则进一步完善。为贯彻落实全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，服务保障打赢污染防治攻坚仗、长江生态环境修复攻坚战行动计划、黄河流域生态保护和高质量发展，最高人民法院出台相关司法政策、发布典型案例和司法白皮书，建立相关案件办理尺度、规范案件办理程序、明确裁判规则，向社会说明司法规则。

1.环境资源司法政策和司法解释功能作用不断增强

2020年，最高人民法院、最高人民检察院发布司法政策和司法解释7件（详见表1），为服务保障国家战略、保障民法典顺利实施提供司法规则，充分发挥了司法的政策形成功能和规范社会行为功能。

（1）发布服务国家战略司法文件

最高人民法院为服务保障长江经济带建设和黄河流域高质量发展战略发布两个司法文件。《为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》要求各级法院树立绿色司法理念、发挥审判职能、建立流域司法机制，为服务黄河流域生态保护和高质量发展提供司法政策指引；《长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》，以落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为目标，提出建立长江三角洲区域环境资源审判业务、审判资源配置、司法保护强度一体化的具体要求，推动建立长江三角洲区域的司法协作机制。

（2）修订环境资源案件相关司法解释

为保障《民法典》顺利实施，最高人民法院先后发布修正后的司法解释4件，与最高人民检察院联合发布1件。其中，《审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2020修正）》，根据《民法典》第1234条、1235条，具体规定了生态环境损害赔偿案件的起诉主体、管辖法院、证明责任等内容；《审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》，根据《民法典》第1234条，细化生态环境修复费的使用问题，进一步明确环境民事公益诉讼案件的审理程序和裁判规则；《审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》根据《民法典》第1171条、1172条，明晰环境侵权连带责任的具体构成与承担方式；《审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》，根据民法典第527条、1234条、1235条，进一步完善了矿业权权转让、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼规则。

表1  2020年最高人民法院发布的环境资源司法解释情况

2.环境资源典型案例示范效应日益彰显

2020年，最高人民法院、最高人民检察院共计发布十批120个典型案例（详见表2），内容聚焦国家治理与社会治理重点、热点，广泛涉及野生动物、流域、海洋、文物和文化遗产等多个方面。根据全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，最高人民法院发布《野生动物保护公益诉讼典型案例》；回应打赢污染防治攻坚仗的司法需求，最高人民检察院适时发布《全国检察机关服务保障打好污染防治攻坚战典型案例》《“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动典型案例》；贯彻落实习近平总书记关于长江经济带建设“生态优先、绿色发展”和促进黄河流域生态保护和高质量发展的重要论述，最高人民法院发布《长江经济带生态环境司法保护典型案例》《黄河流域生态环境司法保护典型案例》《长江流域水生态司法保护典型案例》，最高人民检察院发布《服务保障长江经济带发展典型案例（第三批）》等典型案例。这些案例在充分发挥示范效应的同时，也起到了统一司法规则、规范司法行为的指导作用。

表2  2020年发布的环境资源典型案例

特别值得关注的是，2020年，生态环境部办公厅首次发布《生态环境损害赔偿磋商十大典型案例》，不仅扩大了环境资源典型案例的范围，而且对于建立健全生态环境损害赔偿案件的行政与司法衔接机制、统一程序和规则，具有重要的示范价值。

3.环境资源审判白皮书的质量明显提升

2020年，全国各级法院发布环境资源审判白皮书16件。（详见表3）较为全面的展示各级法院环境资源审判工作的情况和成效，既有效保障了社会公众的知情权，也有利于积累环境资源审判经验、归纳司法规则。尤其是最高人民法院和省级法院发布的白皮书，总结司法规律、提炼审判规则的司法指引作用更为明显。各级法院高度重视白皮书的功能和作用，不断提高白皮书质量。

2020年，最高人民法院在连续四年发布《中国环境资源审判》白皮书的基础上，首次发布《长江流域生态环境司法保护状况》专项白皮书，全面展示流域环境资源的司法现状。

各地方法院延续了在发布的环境资源审判白皮书的同时，发布典型案例的做法。2020年，内蒙古自治区高院、广州市中院首次发布环境资源审判白皮书和环境资源审判典型案例。上海市崇明区法院连续四年发布环境资源审判白皮书。

表3  2020年全国法院发布环境资源审判白皮书情况

（四）环境司法队伍能力更加提升

2020年，各级人民法院在加强环境司法专门审判队伍能力建设的同时，高度重视环境司法审判支持系统建设，环境司法专门化能力建设有了新发展。

1.通过多种方式提高环境司法专门审判队伍的能力和水平

（1）加大环境资源审判法官培训力度

各级法院努力克服疫情影响，认真贯彻落实最高人民法院《法官教育培训工作条例》，创新培训方式方法，采取网络教学、视频交流等方式开展法官培训，圆满完成各项培训任务。河南组织全省三级法院从事环境资源审判业务的法官参加现场教学与网络直播相结合的培训，提高业务水平。沈阳铁路运输中级人民法院以视频会议的形式开展环境资源审判业务培训，解答环境资源审判的相关问题以及疑点难点问题。

（2）创新培训内容和方式

通过举办司法实务与理论研讨会方式，以会代训、会训结合，既讲授学习民法典等新法知识，也结合实际总结环境司法规律、交流环境司法经验。2020年，各级法院单独或联合举办多场环境司法研讨会、环境资源司法研究基地和实践基地课题研讨会。为贯彻实施《民法典》，结合相关司法解释修订工作，最高人民法院环境资源审判庭与中国法学会环境资源法学研究会、《法律适用》编辑部联合举办“贯彻民法典绿色条款司法实践与理论研讨会”，会前征集到全国法院系统和环境法理论研究者的论文200多篇，多家地方法院环境资源审判庭组织参会论文；会议采取线下主会场与线上分会场方式，既请专家学者系统解读民法典绿色规则，又结合适用“绿色原则”案件的司法实践进行认真研讨交流、还针对民法典实施和相关司法解释修正进行理论引导。网上参会人数达到数千人，取得了理论研讨与教育培训有机结合、相互促进的良好效果。

2.加快环境司法审判支持队伍建设

为更好应对环境资源审判中的专业性、复杂性，各级法院在建立环境资源审判专家库基础上，进一步推进审判支持队伍建设，建立多领域、广覆盖专家遴选和动态调整机制。

2020年，最高人民法院提出了组建专家库、专家咨询委员会的要求，明确了在评估、鉴定、修复方案确定、专业事实查明等事项中充分发挥专家辅助人、专家陪审员、技术调查官的作用。安徽省高院制定《环境资源审判咨询专家工作办法》，聘请23名专家为环境资源审判专家库成员。广东省高院成立第二届环境资源审判咨询专家库，疫情来自水污染治理、淡水养殖水体修复、土壤污染修复、大气污染控制、动物保护等多个领域的专业技术人员和环境法学者加入。上海市第三中级人民法院聘任环境法、环境资源规划等方向的专家以及来自大气、水、固体废物处理、噪声研究以及环境监测等技术领域的专家共同组成专家库。北京市四中院邀请来自法律政策和环境专业的专家学者共同组成环境资源审判技术专家库。

环境资源审判领域的人民陪审员队伍建设不断加强。上海市在环境公益诉讼案件中采取“3名法官+4名人民陪审员”共同组成合议庭模式，法律效果与社会效果十分显著。四川省高院和重庆市高院签署《成渝地区双城经济圈环境资源审判协作框架协议》，建立川渝两地环境资源审判共享专家库，两地法院可在专家库中聘请相关专家担任人民陪审员、特约调解员或进行技术咨询。

（五）环境司法理论基础更加厚实

2020年，环境司法理论研究主题更加集中，研究方法切合司法实务需求，研究成果对司法实践支撑作用更加明显。各类研究基地充分发挥带动作用，促进研用结合，将理论研究成果转化为司法实践效能。

1.环境司法理论研究更加关注司法实务问题

2020年，环境司法理论研究成果数量同比稍有回落（见图2），但随着民法典的颁布，民法研究从立法论转向解释论，对环境法理论研究方法多元化具有积极影响，环境司法理论研究的主题更加集中、研究方法更加务实，研究成果对解决司法实务问题引领和支撑作用进一步加强。

图2  环境司法研究成果趋势

利用中国知网数据库，以“环境司法”为主题对2020年度发表的研究成果进行文献模糊检索，搜索到论文273篇，其中，硕士、博士论文58篇。研究主题集中分布在环境损害、司法鉴定、司法适用、环境公益诉讼、司法保障等方面。（见图3）与之前相比，研究内容更加聚焦中国环境司法实践提出的理论问题，研究方法更加注重解释司法现象和司法过程，研究成果更加倾向于提出解决问题的实务方案，研究广度与理论深度都有进一步提升。

图3  2020年环境司法研究主要课题成果分布

2.环境司法研究基地建设成果丰硕

（1）促进理论研究基地与实践基地联动

2020年，最高人民法院环境资源司法研究中心积极推动理论研究基地与实践基地联动试点工作。武汉大学理论研究基地与贵州清镇市法院实践基地联合，完成《环境刑事附带民事公益诉讼制度研究：现状、问题及对策建议》课题研究；漳州市中院实践基地与天津大学理论研究基地合作，完成调研课题《刑事附带民事公益诉讼制度研究》。

（2）发挥司法机关与高校两个积极性

2020年，全国多家法院、检察院与高校联合成立环境司法理论与实务研究基地，开展环境司法实务理论研究。山东省高院先后联合山东大学、中国石油大学（华东）、山东师范大学、山东科技大学、山东建筑大学等高校设立环境资源司法理论研究基地；甘肃矿区法院与兰州理工大学合作共建“甘肃省环境审判专门化理论与实践基地”；江西南昌县法院与江西财经大学法学院共建“环境资源司法理论研究与教学实践基地”。广东省检察院与华南理工大学、暨南大学合作共建“广东省检察公益诉讼研究基地”。

（3）推进理论研究成果向司法实践转化

2020年，中国法学会环境资源法学研究会环境纠纷多元解决机制专业委员会举行“检察环境公益诉讼理论与实践”研讨会；最高人民法院环境资源审判庭、中国法学会环境资源法学研究会指导，上海市高级人民法院、上海市法学会举办“第四届崇明世界级生态岛环境司法研讨会”；湖南省法学会环境资源法学研究会举办“洞庭湖生态环境司法保护理论与实务研究高峰论坛”。这些由理论研究机构与司法实务部门联合举办的理论研讨会，更加注重面向司法实践选题、研究和开展研讨，更加注重会议成果在司法实践中的运用。

环境资源案件质量彰显专业化建设成效

2020年，与全国法院案件数量呈现下降拐点不同，环境资源民事、行政、刑事案件和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼案件数量均有上升，全国法院系统共受理环境民事、行政、刑事案件和环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼案件256905件（见表4），其中，环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件、环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿案件一审收案量同比增长98.69%、6.88%、17.30%、68.05%、48.98%。环境公益诉讼案件与生态环境损害赔偿案件增幅明显，检察机关提起环境公益诉讼成为“绝对主力”，公益诉讼的中国特色十分鲜明。

表4  2018至2020年全国法院受理一审环境资源案件情况

（一）环境民事审判彰专门化建设成效

据最高人民法院环资庭统计，全国法院2020年受理环境民事一审案件159070件，审结162411件，与去年相比，收案量与结案量同比增长98.69%、101.79%。（见图4）

图4  2018-2020年全国环境资源民事一审案件数量

课题组对环境污染案件的141件民事判决书、194件民事裁定书进行了分析，通过从案件的地域分布、原被告、上诉人与被上诉人主体的类型、污染的种类、责任形式、争议焦点、污染受害人胜败诉情况、裁定书的主要内容七个方面，对2020年全国环境侵权案件进行系统梳理和多维检视，观察到一些新现象。

第一，与2019年相比，山西、福建、内蒙古、广西的环境民事裁判文书“从无到有”，海南、宁夏则是“从有到无”；值得注意的是，上海、甘肃、青海、西藏四省（区）已连续两年未发现环境民事裁判文书。裁定书中，准予撤诉占比高达65.73%，虽然形式上多表现为原告自愿撤诉，但是否有案外因素影响，应予关注。

第二，环境民事案件依然以水污染、大气污染、土壤污染纠纷为主，水污染案件数量最大。值得关注的是水、大气、土壤污染交叉发生导致的混合型污染案件明显增加；也开始出现了诉电子显示屏造成光污染等新型污染案件。（见图5）

图5  环境侵权案件污染类型分布情况

第三，环境民事案件依然以损害赔偿为主要诉讼请求，争议焦点集中于赔偿责任分配及承担、被告侵害事实及因果关系等方面。值得注意的是，开始出现新的争议焦点，如是一般侵权还是环境责任纠纷、合同的法律效力、污染类型等。

第四，一审案件环境污染受害人胜诉率为13.24%，二审案件环境污染受害人胜诉率为4.11%，一二审案件完全胜诉率为8.51%。受害人败诉的主要原因是：无法证明初步因果关系、无法证明存在污染事实、无法证明具体损失以及侵权人已履行义务。值得注意的是，对于是否属于环境侵权纠纷的性质认定以及污染受害人占有土地合法性对受害人是否胜诉的影响。（见图6）

图6  2020年一二审环境侵权案件胜诉情况

第五，二审改判率为17.8%，绝大多数为部分改判，全部改判仅为0.02%。改判理由主要有案由确定不准确、原告未达到“初步证明”标准、损害鉴定结论不同等，因此，改判内容大多集中在损害赔偿金额。

总体上看，2020年环境民事案件审判情况良好，案件质量有了进一步提升。这在很大程度上得益于民法典编纂，虽然民法典尚未实施，但已经实施的民法总则“绿色”原则和民法典草案已建立的“绿色”规范体系，对环境民事审判产生了积极影响。与此同时，2020年修改的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，也为环境民事审判提供了更为明确的证据适用规则。实践中，法官在环境民事案件审理过程中，缺失具体法律规范时，能够更多更好地运用民法基本原则裁判案件，体现了环境司法的政策形成功能，展示了环境司法专门化、专业化的建设成效。

（二）环境行政审判专业化程度有所提升

据最高人民法院环资庭统计，2019年至2020年，全国法院受理环境行政案件数量为53854件，收案量同比增长6.88%；审结环境行政案件数量为53092件，结案量同比增长3.63%。（见图7）

图7  2018-2020年全国环境行政一审案件数量情况

课题组对95份环境行政案件二审判决书进行了分析，通过环境行政案件的类型化情况，重点在于观察环境行政案件归口到环境资源审判庭受理后，是否需要以及如何确立新的案由及案件分类方法问题。由此，可以看到环境行政案件审判的一些变化。

第一，作为样本的环境行政案件主要是行政处罚、行政许可、行政命令等行为导致的行政纠纷，其中行政处罚类案件占比最高。（见图8）环境行政案件以环境污染防治中的行政争议为主，以水污染、大气污染、噪声污染等环境行政案件领域居多。

图8  环境行政案件类型

第二，环境行政案件审理呈现一定的实质性倾向。不少环境行政案件在审理过程中更加注重考虑环境行政的特殊性，将风险性、技术性、程序性等问题纳入司法审查的考量，加大了合理性审查的力度。例如在环境行政许可案件中，将风险作为衡量许可行为合理性的重要考量。

第三，环境行政案件的分类标准考虑将环境行政行为类型与实质性环境行为相结合，并非仅以“行政管理范围”或者以“被告身份”来确定案件类型，将一些缺乏实质性生态环境保护内容的“环境行政案件”排除在专门审判之外。例如，有的法院在建立“三审合一”法庭或制定规则时，对一般性行政案件与环境行政案件进行了一定程度区分。

总体上看，环境行政案件归口到环境资源审判庭主管，一定程度上解决了环境资源案件归口审理，促进“行”“民”交叉案件的统一审理问题；客观上也增加了环资庭的案源。但是，由于目前依然按照《行政案件案由规定》中以“行政行为”为一级案由、二级案由按照行政行为种类划分的标准，实践中难以明确区分环境行政案件与一般行政案件的问题依然没有得到很好解决。与此同时，环境行政案件涉及生态环境保护的广泛领域和多个行政管理主体，如何合理类型化，也是一个有待破解的难题。这些问题如果得不到很好解决，不利于环境司法专门化专业化的顺利发展。

（三）环境刑事审判呈现明显年度特征

据最高人民法院环资庭统计，2020年，全国法院受理环境资源刑事一审案件37641件，审结37783件。与2019年相比，收案量与结案量同比增长17.30%、19.00%。（见图9）

图9  2018-2020年全国环境刑事案件数量

课题组对24193件涉及13个罪名的一审环境刑事裁判文书进行了分析，通过从案件数量的整体分布、分罪名统计、司法样态等角度，观察到环境刑事审判的一些新动态。

第一，2020年度，环境资源刑事案件数量超过1000件的有11个省，其中，处于前五位的为河南、云南、广西、江西。案件数量200—1000件的有10个省（市）。数量在200件以下的有10个省市，其中，数量最少的是西藏、宁夏、海南、北京、青海。值得高度重视的是，有的刑事案件数量较少省份，近年来发生了严重破坏生态环境的重大恶性事件。（见图10）

图10  环境刑事裁判文书在全国分布情况

第二，总体上看，环境资源类刑事案件大大超过环境污染刑事案件。环境资源刑事案件中发案数量排名前五的分别为滥伐林木罪、非法捕捞水产品罪、非法采矿罪、非法占用农用地罪、非法狩猎罪，这五个罪名的案件数量占到了一审判决文书的72.6%。（见图11）

图11  环境环境刑事裁判文书显示的案件类型

第三，污染环境犯罪案件的时空分布发生显著变化，中部地区省份发案数量明显升高，污染环境犯罪有从东部地区向中西部地区转移的态势。近年来，东部地区省份案件数量呈相对下降态势，而中部地区省份则有显著上升，河南省、安徽省、江西省等中部地区省份污染环境罪案件数量出现较大幅度的增加。

第四，野生动物资源犯罪案件中，非法收购、运输、出售野生动物罪案件超过了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、珍贵、濒危野生动物制品罪的2倍多。非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物犯罪发案数量较多省份为云南、四川、广东、江西、贵州、青海、河南、陕西、重庆、湖南。非法收购、运输、出售野生动物犯罪案件数量较多的除上述各省外，浙江、江苏、天津、上海等地的该类犯罪案件的数量明显多于本行政区域内的非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪的数量，值得关注。

2020年，与抗击新冠肺炎疫情与打赢污染防治攻坚战、长江保护修复攻坚战相适应，全国法院系统也加大了对野生动物资源犯罪、非法捕捞水产品罪、非法采砂罪、污染环境罪等案件的审判力度，紧密配合国家生态文明建设和社会治理现代化需求，充分发挥了司法服务保障功能，环境刑事审判的相对平稳态势呈现明显的年度特色。同时，我们也可以看到，随着十八大以来，督办处理一批环境污染和生态破坏大案要案，形成强有力的震慑，通过惩罚犯罪教育了犯罪人与潜在的犯罪人，生态环境犯罪的“防火墙”初步建立；生态文明体制改革后，国土空间规划制度、生态红线制度、生态补偿制度、生态环境损害赔偿制度、生态环境党政同责制度、生态环境督察制度等开始发挥制度效能，减少了后端刑事案件的发案率；生态扶贫政策的落实，在一定程度上改变了贫困地区居民对待山林、野生动植物等的态度，生活条件的改善也降低了贫困地区居民对自然资源的非法利用，从而在一定程度上降低了环境资源违法犯罪行为。这些也都是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境所取得的明显成效。

（四）环境公益诉讼凸显中国特色

据最高人民法院环资庭统计，2020年，全国法院共计审结环境公益诉讼一审案件3557件，同比增长82.69%。（见图12）

图12  2015-2020年环境公益诉讼一审案件数量情况

课题组对2015年以来，检察机关提起环境公益诉讼的案件进行了全面梳理，从检察机关提起环境公益诉讼案件的数量、地域分布、案件类型、结案方式等进行了观察，较为系统观察了环境公益诉讼的发展态势。

第一，检察机关成为提起环境公益诉讼的绝对主力。总体上看，检察公益诉讼制度试点期间，全国检察机关提起环境公益诉讼增长为452件；2017年检察公益诉讼制度全面实施以来，全国检察机关提起环境公益案件占检察机关提起全部公益诉讼案件69.39%。2015年7月1日检察机关提起公益诉讼试点之前，社会组织提起环境民事公益诉讼裁判文书仅6件；试点改革以来，检察机关提起环境民事公益诉讼裁判文书663件，提起环境刑事附带民事公益诉讼裁判文书5905件，而各类社会组织提起环境民事公益诉讼裁判文书仅115件，二者比例为98.3:1.7。（见图13）

图13  检察机关与社会组织提起环境民事公益诉讼裁判文书情况

第二，提起诉讼案件区域分布不平衡。31个省的检察机关和新疆生产建设兵团检察院均有提起环境公益诉讼案件。但提起环境公益诉讼案件分布广而不均衡（参见图14）。其中，安徽、四川、贵州、湖南、湖北、广东、江西、江苏、浙江、云南十个省份检察机关提起的环境公益诉讼案件数量约占全国检察机关提起诉讼案件总量的56.37%。北京、上海、天津、山西、青海、海南、宁夏、西藏八个省份检察机关和新疆生产建设兵团检察院提起诉讼案件数量约占全国检察机关提起诉讼案件总量的4.92%。

图14  检察机关提起环境公益诉讼案件分布情况

第三，检察机关提起环境公益诉讼法案件，环境刑事附带民事公益诉讼案件“一支独大”，检察机关提起环境民事公益诉讼案件是提起环境行政公益诉讼的16.5倍，“民重行轻”特征明显。从办案方式看，环境行政公益诉讼大多以诉前程序解纷为主，检察机关通过诉前磋商、公开宣告送达检察建议、召开圆桌会议、组织听证等方式，督促行政机关在诉前程序阶段主动履职整改。

第四，检察机关保护环境公益的范围和方式逐渐拓展。2020年9月18日，最高人民检察院印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》以规范和引导全国检察机关办理公益诉讼新领域案件，各地检察机关探索办理了一些生物安全、文物和文化遗产保护等新型案件。除提起公益诉讼外，检察机关积极探索采取支持（社会组织）起诉或督促（政府）启动生态环境损害赔偿程序等方式，维护生态环境公共利益。

总体来看，检察公益诉讼制度试点以来，全国检察机关充分发挥检察职能作用，聚焦“美丽中国”国家战略，践行生态检察恢复性司法理念，加强检察公益诉讼办案机构专业化建设，依托“专项行动”推动重点工作，充分运用检察一体化办案机制，建立公益诉讼内外协作机制，针对生态环境和资源保护领域存在的突出问题办理了一批环境公益诉讼案件。以建立体现中国司法制度特点的检察公益诉讼制度为核心，积极推进检察公益诉讼工作，积累了丰富的实践经验，有力推动了中国特色的环境公益诉讼制度的成熟定型。

（五）生态环境损害赔偿制度向精细化发展

自2019年最高人民法院制定《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）以来，特别是民法典、土壤污染防治法、固体废物污染防治法、森林法等法律对生态环境损害赔偿制度作出实体法规定后，生态环境损害赔偿诉讼案件在2020年出现了转折性变化。从生态环境损害赔偿制度改革整体看，全国已经初步构建起“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度。从生态环境损害赔偿诉讼制度看，生态环境损害赔偿案件数量、质量都有很大提高，尤其是在诉讼制度与行政磋商衔接机制方面进行了富有成效的探索。

课题组对2019—2020年度立案66件生态环境损害赔偿案件进行了分析，以从生态环境损害赔偿诉讼案件审判的角度观察相关变化。

第一，2020年度生态环境损害赔偿案件的数量有所增加，同比上升172%，案件分布于全国一半以上省份，各地纷纷涌现“第一起”、“首个”生态环境损害赔偿案件。生态损害赔偿案件涉及的赔偿权利人或诉讼原告呈现多元性。

第二，磋商结案的案件明显增多。这是《若干规定》将磋商定确定为强制性前置程序后出现的显著变化。2020年度审结的36件生态损害赔偿案件中，磋商结案案件21件，占70%。磋商成功但未申请司法确认的案件4件，占整体磋商案件的19%；磋商成功且申请司法确认的案件17件，占整体磋商案件的81%。（见图15）

图15  生态环境损害赔偿案例程序分布

第三，生态环境损害赔偿行政磋商过程中的第三方参与明显增加，表明《生态环境损害赔偿制度改革方案》关于“创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作”的改革措施正在落地。实践中，参与磋商的第三方主要有司法机关、相关方（如鉴定评估机构、公安局、执法大队等）、调解机构、专业人士（技术、法律专业人士等）。（见图16）

图16  磋商中第三方参与情况

第四，生态赔偿金的范围与管理相对规范。实践中，生态环境损害赔偿金主要包括三个方面：一是因修复行为产生的量化金额；二是生态环境提供服务功能受损的量化金额；三是为救济生态环境损害而产生的合理费用。与此同时，生态环境损害赔偿金分别纳入地方国库、地方财政账户和赔偿权利人账户管理。（见图17）

图17  生态损害赔偿金管理模式及其数量分布

总体上看，2020年生态环境损害赔偿制度开始向精细化纵深发展。随着顶层设计不断完善，生态环境损害赔偿诉讼与相关程序的衔接更加顺畅，尤其是诉讼与磋商的衔接实现了法律效果、社会效果与政治效果的有机统一。在生态环境损害赔偿诉讼案件的审判实践中，各级法院不断探索创新，在赔偿责任承担方式、损害赔偿类型、简化鉴定评估程序等方面都有积极进展。

环境司法重点领域体现专门化专业化发展趋势

2020年，民法典颁布、长江生态修复攻坚战和抗击新冠肺炎疫情是具有年度特色且对环境司法具有深远影响。课题组对这三个领域的相关案件进行了重点观察。目前，这些领域的案件不多，审判还存在这样和那样的难点、堵点，但其所具有的特殊性和问题，代表着环境司法专门化专业化发展的未来。其中，民法总则中“绿色原则”在司法实践中的适用情况，对于《民法典》实施后更好处理和解决司法实践中的相关问题，保证“绿色规则”体系的正确适用；长江流域相关案件情况的分析对于保证《长江保护法》的正确实施，正确把握流域案件集“流域性”“社会性”“空间性”于一体、建立“系统性”“协同性”“整体性”司法理念意义重大。医疗废物处置相关案件的分析，对于司法合理介入公共安全事件应急管理，充分发挥司法政策形成功能，促进公共安全事件治理体系和治理能力现代化，具有重要作用。

（一）绿色原则功能作用初显但需认真对待

民法总则自2017年10月1日实施以来，“绿色原则”开始在司法实践中运用。课题组收集到相关裁判文书1230件，通过对这些裁判文书的全面观察，可以发现民法典实施后值得关注的一些动向。

第一，适用“绿色原则”裁判案件的案由几乎涵盖所有民事案件，以合同纠纷、物权纠纷和侵权责任纠纷为主。在各类案件中，合同纠纷占比最高，合同纠纷中房屋买卖合同纠纷占比最高。侵权纠纷中，恢复原状和排除妨害纠纷占比最高。（图18）

图18  适用“绿色原则”案件的案由分布

第二，适用“绿色原则”案件，大多由基层法院受理且适用简易程序较多。在1230件案件中，适用普通程序的849件，占比69%；适用简易程序的381件，占比31%。（见图19）

图19  适用“绿色原则”案件的审理情况

第三，“绿色原则”在具体案件的适用中，大多能够体现价值宣示、补强说理和规范补充功能。直接作为判决依据的较为少见，仅有少量案件与其他实体法依据并列适用。根据对201份裁判文书的内容分析发现，有些案件能够较好体现价值宣示、此三种功能，也有一些案件对于“绿色原则”的适用，缺乏合理性或有牵强附会之嫌，我们将其称之为“适用原因不明”。（见图20）

图20  基本原则功能发挥情况

第四，根据对201份裁判文书的内容分析发现，适用“绿色原则”补强说理的案件存在两种样态：一种是将“绿色原则”与案件事实结合进行整体的解释适用，将资源节约和环境保护综合进行结合说理，另一种则表现对“绿色原则”的部分内容与案件事实结合说理。在部分说理案件中，出现了“生态环境”“生活环境”“自然资源”“生活资源”等不同解释。（见图21）

图21 “绿色原则”适用情况

总体上看，“绿色原则”在司法中的适用，能够正常发挥民法基本原则的价值宣示、补强说理和规范补充功能。“绿色原则”在资源类案件中的适用多于环境污染类案件，一定程度上与环境保护立法中的污染防治类法律相对健全有关。法官较少运用“绿色原则”作为判决依据，与司法实践中法官直接运用法条更“安全”的心理有关。“绿色原则”适用中的一些问题，也与民法典尚未全部实施，仅适用《民法总则》使得对“绿色原则”的体系性解释存在一定障碍。但是，司法实践中，“绿色原则”大量适用于合同纠纷并且主要是房屋买卖纠纷，并且主要在基层法院的简易裁判程序中适用，值得高度关注，课题组已经发现个别案件有“向一般条款逃逸”问题。

民法典已于2021年1月1日实施，民法学亦从立法论时代转向解释论时代。“绿色化”中国民法典的立法亮点，也是中国民法典的适用难点。“绿色原则”作为民法典基本原则，将对整个民事活动产生限制性影响，迫切需要对其解释方法和适用规则予以统一。“绿色原则”与物权编、合同编、侵权责任编中的相关“绿色条款”的解释与适用，也需要从民法与环境法两个方面加以研究，形成相互衔接的解释方法和适用规则。为此，应在及时总结“绿色原则”司法实践情况的基础，加快相关司法解决方案的供给，保证民法典的正确适用。

（二）长江流域环境司法的流域性特征更加明显

2020年，是长江保护修复攻坚战行动计划实施关键之年，国家加大了长江保护修复的力度。课题组收集到2020年非法捕捞水产品和非法采砂两类具有典型流域性特征的民事、行政、刑事裁判文书1655份，这些裁判文书的分析对《长江保护法》实施具有重要的意义。（见图22）

图22  非法捕捞水产品和非法采砂案件分布比例

第一，两类案件发案率较高，且具有明显的跨区域作案特征。2020年长江流域的非法捕捞水产品案件达到1239件，其中刑事案件1221件，占比为98.54%，历史上单年度发生率最高，也是流域2020年第一大高发案件。非法采砂违法犯罪行为长期屡禁不止，2020年达416件，其中，刑事案件366件，占比87.98%，属于长江流域2020年第二大高发案件。非法捕捞水产品与非法采砂行为不仅对生态环境的破坏触目惊心，而且引发了买卖、借贷、运输、人身侵权等广泛的纠纷，社会危害十分严重。更为严重的是，在暴利的诱惑和驱使下，目前已经形成了“盗捕盗采、运输、销售”的违法犯罪地下产业链条，其专业化程度不断提升。各地频现多艘渔船有组织地进行非法捕捞作业的情况，甚至出现鱼贩组织渔民专门从事非法捕捞的情形。非法采砂案件则往往与涉黑案件、诈骗等案件交织在一起。有一起非法采砂案件涉及从重庆、四川到江苏，湖北、湖南、江西、安徽、河南、福建等9省36地市，涉案金额过亿。多数案件为多名被告。（见表5、表6）

表5  长江流域非法捕捞水产品和非法采砂案件被告人数分布

表6  长江流域非法捕捞水产品和非法采砂案件被告人数区间

第二，流域司法协作成效明显。针对两类案件流域作案特征明显，线索发现难、调查取证难等问题，长江流域司法机关普遍开展了流域司法协作。通过跨区域跨部门联合执法，行刑衔接打击流域性犯罪已成为常态。在发现犯罪线索阶段，流域性公安机关长江航运公安局发挥重大作用，通过与地方行政机关加强协作，长江流域各地方水行政、农业农村、水上交通运输、海事等执法部门提供了大量案件线索。在侦查犯罪、调查取证阶段，公安机关与法院加强行刑衔接，就案件的移送加强配合。针对跨界作案，案件发生地、销售地市场销售价格不同导致执法和司法认定难等突出问题，出台损害定价规则等，统一办案标准与流程。

第三，探索流域恢复性司法实践方式，促进生态环境修复与生产发展转型。长江流域各级法院在惩治非法捕捞水产品犯罪时，充分考虑流域渔业资源和生物多样性保护的需要，创设增殖放流、渔业资源损害及恢复费用、生态修复费等方式，并作为酌情从轻、减轻等量刑情节考虑。在处理非法采砂犯罪案时，探索适用补植复绿、社区效正、劳务代偿、生态修复金等方式，并将其作为行为人认罪悔罪的量刑情节考量，通过这些创新方式引导行为人生产发展转型。

观察两类案件，可以明显的看到针对流域性特征明显案件所制定的司法政策和司法解释正在发挥积极作用，流域环境司法协作也取得了实质性进展，成效显著。但也存在对案件的流域性特征把握不准、流域性案件司法规则供给不足，司法协作形式化、短期性与非稳定性等问题。应在《长江保护法》实施过程中，加强对流域性司法规律的探索和总结，及时出台相关司法解释，明确司法规则；进一步加强环境司法协作的规范化和制度化建设，保障司法协作机制健康稳定运行。

（三）医疗废物处置不当引发环境污染案件值得关注

在疫情防控常态化形势下，医疗废物收集、运输、无害化处理问题引起社会各方面高度关注，其中，医疗废物处置不当可能引发的环境污染是热点也是难点。因为2020年尚在疫情期间，与当年医疗废物处置相关的环境污染案件还不会集中进入法院，但我们可以通过对近年来已经发生的案件进行分析，为未来可能发生的案件处理提供经验和教训。

近年来，我国的医疗废物产生量一直处于上升状态。根据生态环境部《全国大中城市固体废物污染环境防治年报》公布的相关数据，课题组对2013年以来的医疗废物产生量进行了统计，其中，2020年度医疗废物全年产生量根据生态环境部5月份发布的疫情期间医疗废物产生量推算为同比增加20%。（见图23）

图23  我国大中型城市医疗废物产生量

因为疫情影响，2020年上半年，一些地方法院尤其是疫情集中爆发地区法院基本处于案件受理停止状态，加之案件发生本身具有一定滞后性，无法准确观察2020年度相关案件的实际情况。因此，课题组收集了2017年至2020年的相关裁判文书232件，作为对与医疗废物处置相关环境污染案件的分析样本。（见表7）

表7  医疗废物处置相关环境案件裁判文书年度情况

从已有样本看，这类案件涉及民事、行政、刑事案件中的多种案由，且未明确实行归口审理，因此，很难看到相关案件审判的全面情况。但从中也可以发现此类案件的一些明显特征。

第一，涉及医疗废物处置的环境污染行政案件，以行政处罚类案件为主，公益诉讼占比较高。在68件行政案件中，有22件由检察机关提起的行政公益诉讼案件，被告涉及卫生和计划生育局、卫生健康局、环境保护局、生态环境局、住房和城乡建设局以及人民政府等；被告怠于履行监管职责主要表现为，所监管医疗机构无污水处理设施或将医疗污水直接超标排放至城市污水处理系统。（见图24）

图24  涉及医疗废物处置的环境污染行政案件情况

第二，刑事案件以“污染环境罪”为主（占），犯罪后果主要是“严重污染环境”，“后果特别严重”的案件较少。115份刑事裁判文书中，污染环境罪的裁判文书112件，占97.4%；确认为“严重污染环境”的98件，占85.2%。刑罚以“轻型”为主，判处罚金较多。115份裁判文书中，1年以下与1年至2年有期徒刑适用超过半数，3年以上有期徒刑刑罚仅为15%，适用缓刑为27.5%；判处罚金高达98.9%，且罚金数额普遍较低。（见图25）

图25  涉及医疗废物处置的环境污染刑事犯罪罚金适用数额

第三，涉及医疗废物处置环境污染的民事案件，以合同纠纷为主。课题组收集的49件医疗废物处置民事裁判文书中，有39件为合同纠纷，占比79.6%；其他为侵权纠纷。39件合同案件的争议标的均为不履行原被告签订的《医疗废物处置合同》，涉及合同效力的认定、政府采取集中处置措施是否可以终止合同履行或解除合同等内容。

总体上看，涉及医疗废物处置污染环境案件的上诉率高且改判、重审率高。115份裁判文书中，二审文书改判率（包括改判与部分改判）民事案件为25%、行政案件为23.6%、刑事案件为19%；二审行政裁判文书中发回重审的占24%。这些数据都远远高于人民法院同期案件的平均水平。一方面反映出相关案件处理的法律依据不够充足，导致审判中的事实认定和法律适用困难，各类案件的上诉率、改判率、发回重审率较高；另一方面，也折射出执法监管存在一定问题，相对来看，行政公益诉讼案件比较集中且多个职能部门成为被告，至少表明监管主体、法定职责、严格执法等方面都有短板和弱项，不能满足维护公共利益的需求。

因为受到多方因素限制，目前的观察还停留于表面与片面，难以对大规模疫情爆发之后是否会产生大量相关案件以及案件处理本身做出有直接意义的判断。但现有案件中反映出来的问题值得高度重视，课题组也将继续跟踪。以期通过更深入的研究，对解决这一领域的司法问题提出有价值的意见建议。

为环境治理体系和治理能力现代化贡献司法力量

“十三五”期间，中国生态文明建设取得了历史性成就。“十三五”主要污染物排放总量大幅减少，9项约束性指标超额完成，生态环境明显改善，人民群众环境获得感显著增强，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成。这些成绩的取得，司法机关发挥了不可替代的作用。各级司法机关认真学习贯彻习近平生态文明思想，深入贯彻落实“两山”理念，严格履行宪法法律赋予的职责，坚持司法为民宗旨，结合司法改革任务参与环境治理体系建设，为环境治理体系和治理能力的现代化积累了宝贵的经验。但是，与“十四五”和2035年远景规划擘画的“人与自然和谐共生”的现代化目标相比，环境司法尚须在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局中继续努力，坚持环境司法专门化道路不松懈，坚定环境审判专业化方向不偏离，加快探索生态环境保护新领域司法保护步伐，为实现“美丽中国”目标不懈奋斗。

（一）坚持环境司法专门化道路不松懈

在我国环境司法专门化体系基本建成的基础上，继续补短板、强弱项、增活力、上水平，完善和健全环境司法专门化体系。

1.持续优化专门组织体系机构，夯实环境司法专门化基础

深化环境资源审判机构建设。认真总结现有环境资源审判组织建设的经验教训，切实解决跨区域集中管辖、流域管辖后各类专门法庭面临的新情况、新问题，落实环境资源审判机构分类指导机制。构建专业法庭、巡回法庭、集中管辖法院既相互配合又分工明确的审理格局。深化检察公益诉讼机构建设。在现有机构布局基础上，加大公益诉讼案件集中办理以及“多检合一”机构建设力度，建立与绿色司法需求相适应的的检察公益诉讼专门组织体系。加快公安机关环境资源案件侦查专门体系建设步伐，力争公、检、法绿色专门化体系早日建成。

加快形成专业人才培养机制。从体系化、系统性角度对环境司法人才培养进行顶层设计，建设跨学科人才培养平台，注重培养具有生态环境与法律多元知识结构、理论与实践双重能力素质的复合型专业人才，不断充实环境司法队伍。加强对在职法官、检察官、执法人员和法律服务人员的培训力度，提升环境司法队伍的综合能力。高度重视培养具有全球视野、国际化知识的涉外环境司法人才，为引领全球生态环境治理新格局储备优质人才资源，争取更多进入国际环境司法领域机会。

2.不断完善环境司法机制，健全环境司法专门化程序

优化环境资源案件管辖制度。健全环境资源案件跨区域集中管辖制度，与诉讼管辖相适应的检察公益诉讼案件办理制度。进一步理顺跨区域集中管辖与非集中管辖、区域管辖的关系，合理设置跨省域集中管辖或对接机制。明确环境资源跨区域管辖标准，探索建立环境资源案件集中管辖裁量基准和程序。

完善环境资源案件的类型划分标准。认真落实《环境资源案件类型与统计规范（试行）》，以正确适用法律为目标，积极探索环境资源案件的类型化方案，进一步完善环境资源案件案由规定，优化环境资源案件受案范围，探索差异性适用规则。

改革环境资源案件审判模式。在继续推进环境民事、行政、刑事“三审合一”归口审判模式的基础上，加大对环境民事与行政交叉案件、环境刑事附带民事公益诉讼案件、生态环境损害赔偿与公益诉讼案件审判模式的创新研究，确立相应审判原则、统一审判方式与裁判标准，推动环境资源审判模式的深拓与革新。

3.继续强化环境司法协作机制，健全环境司法专门化体系

继续推进环境资源审判协作机制建设。不断完善环境资源刑事、民事、行政审判和立案执行等业务部门既分工负责、又密切合作的协同审判工作机制。理顺上下级法院之间业务对口关系，加强环境资源审判业务对口指导和监督。加大检察机关内部公益诉讼检察业务部门与相关业务部门的协同工作机制，优化上下级检察院之间的业务指导和工作监督机制。

加强环境司法执法协同机制建设。建立生态环境行政执法机关与司法机关、审判机关与检察机关的信息共享、案情通报、案件移送制度，健全行诉对接、行检协调、法检协同机制。实现诉前行政内部预警、司法外部督促，诉中联动转化证据，诉后执行信息共享。积极推进建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。

加快促进环境纠纷多元解决方式的协同运行。积极推动成立包括司法机关、行政主管机关、人民调解组织、行业调解组织、仲裁机构在内的综合性纠纷调处中心。构建起衔接顺畅、协调有序的环境纠纷解决新格局。探索建立类案检索抗辩机制，充分保障社会公众的知情权、参与权，积极探索环境司法接受公共监督的新机制。

（二）坚定环境审判专业化方向不偏离

在环境审判专业化已经取得不俗成绩的基础上，加深对环境资源案件审判的特殊性、规律性认识，不断提高审判质量，将环境司法专门化制度优势转化成为实现社会公平正义的治理效能。

1.加强民法典实施中的环境资源审判研究，推动形成民法与环境法有机结合的司法解释与法律适用规则体系

精准把握民法典“绿色原则”对民事活动的整体性限制功能，建立“绿色原则”合理解释体系，明确“绿色原则”适用规则，确保绿色原则司法适用的严谨性、正当性。明确民法典物权编、合同编、侵权责任编相关制度与“绿色原则”的关系，探索建立民法典绿色制度的民法理论与环境法理论有机结合的体系性解释方法。

正确把握民法典侵权责任编建立的生态环境责任的“生态恢复论”基础与传统侵权责任“损害补偿论”的根本差异，探索满足生态环境责任承担的司法解释路径与综合性解释方法，真正建立恢复性司法机制。

继续完善环境民事案件审理规则、证据规则、裁判规则，切实解决环境损害鉴定机构规范化、损失认定标准化问题。

2.完善环境行政案件审判规则，建构行政行为合理性审查的绿色标准

准确界分环境行政案件案由。建立以管理部门为基础、以环境执法内容为补充的双重界分标准，探索环境行政案件四级案由制，合理区分一般性行政案件与环境行政案件，切实解决行政案件“归口审理”不“专业”问题。

强化司法审查的绿色导向。建立绿色原则适用于行政案件基本标准，将其作为合理性审查的一般原则，加强对行政行为的合理性审查力度。

完善环境行政案件的事实认定与法律适用规则。进一步明确证据规则、裁判程序规则、民行交叉案件证据采信规则，明确行政附带环境民事诉讼审判规则。

3.优化环境刑事审判规则，强化刑事预防功能，精准打击环境刑事犯罪

加强对《刑法修正案（十一）》规定的与生态环境保护相关罪名的研究，加大对生物多样性保护、景观多样性保护、重点生态区域保护等生态类案件的司法保障力度，注重刑法的预防性功能，发挥刑法规范在环境犯罪治理中的作用。

探索环境资源犯罪的常态化治理机制。深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，落实环境刑事领域的能动司法和职权主义模式。完善刑事证据认定规则、刑事附带民事公益诉讼案件程序规则，适度降低环境刑事案件证明标准。

实现以行为标准作为认定环境犯罪的基准、以结果标准作为定罪的裁量标准，进一步明确生态环境保护的基本边界。降低入罪门槛，将以环境为介质而产生危害的行为纳入污染环境罪的适用范围。以《民法典》绿色原则为指导确立环境犯罪的保护法益，重视刑事责任与民事责任的衔接，统筹适用刑事、行政和民事责任。

4.健全环境公益诉讼和生态环境损害赔偿规则，完善中国特色司法制度

面对检察机关成为公益诉讼绝对主力的现实，着力解决检察公益诉讼制度发展面临的问题和困难。一方面，应结合中国司法体制实际，适时推动公益诉讼专门立法。另一方面，应加强实践探索，明确检察机关“公益诉讼代表人”的诉讼地位，在“国家利益和社会公共利益”的实体权益享有者为是国家和社会公众的情况下，通过立法将“国家利益和社会公共利益”诉权权益赋予检察机关。与此同时，应大力加强检察公益诉讼专业化建设，树立恢复性司法、整体环境治理、最严格环境责任等绿色司法理念，加强办案团队专业化、办案人员专业化建设；通过扩大解释或者修改立法的方式探索建立检察机关提起预防性环境公益诉讼制度；着力推进解决生态环境损害鉴定难问题，进一步完善检察公益诉讼这一具有鲜明中国特色的环境司法制度。

认真总结《若干规定》实施以来的司法实践经验，结合《民法典》第1234条、1235条及《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》相关规定的法律适用问题研究，推动修订形成正式生态环境损害赔偿案件审理规则，将司法实践的成熟经验固化为司法制度。着力解决生态环境损害赔偿诉讼案件审判中存在的赔偿主体、赔偿范围、赔偿方式以及赔偿程序、司法鉴定评估、赔偿资金管理、生态修复方案落实等问题。积极推动完善行政磋商程序及与诉讼程序有效衔接问题，一方面，推动解决磋商程序中实质审查环节适用不足、赔偿义务人的认定环节相对薄弱、磋商的时限无明确规定等问题；另一方面，着力解决磋商与诉讼衔接机制建设，在将磋商确定为诉讼前置程序的情况下，进一步明确磋商失败的司法判断标准、磋商与诉中调解的衔接关系、磋商协议的司法确认规则等问题。巩固生态环境损害赔偿制度改革成果，更好发挥其制度功能。

5.高度重视新型环境案件，更好发挥环境司法的政策形成功能

“十四五”规划纲要明确提出了“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”的明确目标。将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设总体布局是中国应对气候变化的重大战略举措。为此，国家陆续出台了系列“双碳”政策并建立了碳汇交易制度，正在大力促进相关政策的落实。可以预见，随着各项节能降碳、减排降碳、增绿増汇政策的实施，碳汇交易市场的建立以及双碳技术发展，相关纠纷将会出现并可能呈现阶段性爆发。在目前并无明确法律规定的情况下，司法机关应及早研究并制定司法政策，适用《大气污染防治法》建立的“气候变化物质与污染物协同控制”机制以及相关法律，规范社会秩序，引领市场健康发展。

已于2021年3月1日开始实施的《长江保护法》，是新中国建立以来的第一部国家流域立法。这部法律，首次将传统的“保护法”与“促进法”相结合，形成了贯彻“生态优先，绿色发展”新理念的“保护法+促进法”新立法模式，并且为解决“流域性”问题创建了“国家流域协调机制”、创立了许多新制度。这些新理念、新体制、新制度的实施，有赖于司法机关的积极作为，建立适应流域司法需要的体制机制，出台有针对性的司法政策和司法解释，充分发挥典型案例、指导性案例的示范、规范作用，确保“共抓大保护，不搞大开发”成为社会共识和普遍行动，也为促进黄河流域生态保护和高质量发展积累司法经验。

随着经济社会不断发展和生态文明建设不断进步，一些新兴生态环境保护问题开始呈现。在环境污染方面，一些由人类活动造成、目前已明确存在、但尚无法律法规和标准予以规定或规定不完善、危害生活和生态环境的物质，如内分泌干扰物（EDCs）、药品与个人护理用品（PPCPs）、全氟化合物（PFCs）、溴代阻燃剂（BRPs）、饮用水消毒副产物、纳米材料、微塑料等新型污染物影响正在引起国际国内的高度关注。在生态保护方面，人兽冲突明显加剧，已经发生了不少事件；自然保护地体系建设、生物多样性保护领域也都出现了新情况、新问题。环境司法应高度新型生态环境保护问题，及时研究出台相关司法政策和裁判规则，充分发挥司法功能，巩固生态文明建设成果，保障人民群众环境权益。

2020年，是“十三五”规划的收官之年，我们欣慰地看到，环境司法在构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系，形成“全面加强党对生态环境保护的领导、压实地方责任、压实部门责任”的“大环保”格局中发挥了积极作用。我们期待，“十四五”规划开局之年，环境司法在构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织与公众广泛参与”现代生态环境治理体系，促进生态环境治理能力现代化，引领国际生态文明司法发展方面发挥更大作用。

中国法律评论

我刊由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。我刊秉持“思想之库府，策略之机枢”之理念，立足于大中华，聚焦中国社会的法治问题，检视法治缺失与冲突，阐释法律思想，弘扬法律精神，凝聚法律智慧，研拟治理策略，为建设法治中国服务，为提升法治效能服务，为繁荣法学服务。

《中国法律评论》唯一投稿邮箱：

chinalawreview@lawpress.com.cn

中法评微信公众号投稿邮箱：

stonetung@qq.com

刊号：CN10-1210/D.

订刊电话：010-83938198

订刊传真：010-83938216